希望田野勤耕耘 高原大地绘新图

把这个问题处理好了，对于科学认识和把握党在宪法法律范围内活动的含义，具有极为重要的现实意义。

（三）县辖市成立的独特意义 在城市功能的视角下，市与镇存在相互支撑并转化的共通性，这是县辖市得以成立的价值基础。而对于国家治理而言，县辖市在巩固人民当家作主地位、加强基层政权建设方面具有独特的重要性，能够发挥不可替代的功能。

此外，并列的行政区划之间是否可以建立管辖关系，《宪法》没有提供明确线索，但从生活常识上说，省辖省县辖县镇辖镇似乎难以接受，尽管现实中的市辖市并不少见。三、镇成为市：功能视角中县辖市的可能性 管辖关系是以地方单位的行政级别为基础的。但是，不设区不等于行政级别就等于区或者县，某些不设区的市可能基于其他方面的重要性而属于地级市。[26]该建议设计的三项规定体现出文义上的层次性，其中第1项一般性将地方分为三层，第3项是民族自治地方的区划，第2项则明确提出了三种类型的市：中央直辖市、省辖市、县辖市。比如，县可以管辖乡、镇，但不能管辖省、市。

他的热爱在于他没有理由对命运抱怨。虽然镇的用语在《宪法》中频繁出现，但其内涵相对于市来说更难把握。它还包括以行政权妨碍司法，以刑事侦查为名为民事当事人牟取利益，非法实施暴力手段，严重违反法定目的，以及严重不合理等。

它的具体判断标准无疑不只是一个违反正当程序。但是，法院有职责解决已经进了大门的纠纷，并且在本案裁判时案例指导制度刚刚建立，有了探索的勇气。[14]参见《最高人民法院(1999)行终字第20号行政判决书》。[5][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1887年版，第93页。

应当告知行政相对人为自己辩护，行政主体应当听取行政相对人的理由。[6]本文案例的缩写方法，参见叶必丰：《最高人民法院关于无效行政行为的探索》，载《法学研究》2013年第6期。

本案以前的王丽萍案[最典行2003-3][38]判决认为：具体行政行为的合法性，不仅包括认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，还包括行政机关在自由裁量领域合理使用行政自由裁量权，明显不合理的具体行政行为构成滥用职权。自然正义原则是高于实在法的，可以推翻非正义的实在法。是实在法的补充，在没有实在法时提供最低限度的正义保障。同时，上述规则的确立，经历了从对国外知识的学说借鉴，到政策回应、司法实践和法律确认的发展过程。

【中文关键词】 行政裁量权。对构成要件部分，在法治国家并不允许有裁量权。[2]从应然角度讲，违反正当程序可以规定为独立的判决理由。[38]载《最高人民法院公报》2003年第3期。

但不管怎么说，还没有哪个成文法体系能一直摆脱对这一过程的需求。在推动正当程序中国化的过程中，贡献最大的应该是王名扬先生。

本案即陈刚案[最参行第106号]涉及程序裁量权的明显不合理，法院则采用了不同的判断标准，指出：两被告所作责令原告限期拆除所建亭棚的《限期拆除通知书》……未告知原告享有陈述、申辩的权利，违反了行政正当程序的要求。[33]姜明安：《行政诉讼法》（第2版），法律出版社2007年版，第93页。

研究表明，自然正义原则是不同时代广泛流行的自然法思想的一种表现，[22]是自然法的基本内容。该案针对原《行政诉讼法》54条第（二）项第5目所规定的滥用职权这一不确定法律概念，进行法律解释，从而把明显不合理的裁量纳入到滥用职权，实现了对行政裁量行为的司法审查。如果你愿意，也可以称这一过程为立法。[40]参见江必新：《行政程序正当性的司法审查》，载《中国社会科学》2012年第7期。[41]参见王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社1995年版，第382-417页。[13]学界目前关于行政程序裁量的定义中，已有学者关注到法律没有规定的程序。

行政复议机关未通知利害关系人参加行政复议，直接作出对利害关系人不利影响的行政复议决定的，构成违反法定程序，依法应当撤销。本案即陈刚案[最参行第106号]裁判遵循先例，也认为程序裁量只有在明显不合理时才构成滥用职权。

因而它对行政主体的行政行为是适用的，但不适用司法机关所主持的行政诉讼活动。[27][美]约翰·V·奥尔特：《正当法律程序简史》，杨明成等译，商务印书馆2006年版，序言第5页。

基于对中国裁判文书网的统计，2016年全国31个省、自治区、直辖市的中级人民法院以上法院的全部38080份行政判决书，被判滥用职权的共152个，不到0.4%。他于1987年由中国政法大学出版社出版的《英国行政法》，用中国人的思维习惯专门介绍了英国的自然正义。

按照通说，这是所谓法院在行政诉讼中对行政行为的合法性审查原则，人民法院在行政诉讼中只审查具体行政行为的合法性，而不审查具体行政行为的合理性。同时，美国法院通过判例制度，不断加固正当法律程序制度。但上述两案的裁判法院，都未指出在没有法律依据的情况下行政机关可以裁量行政或构成行政机关的行政裁量权，导向了《行政诉讼法》违反法定程序条款的适用，而没有导向滥用职权条款的适用。本案法院没有把系争行为认定为行政处罚而认定为行政命令，存在法律解释上的瑕疵。

其实，认定一个行为的法律性质，既不能完全依据理论也不能完全依据该行为的特征，而应该依据法律的规定。[34]也就是说，如果正当程序属于合理性原则，那么法院很难对违反这一原则的行政行为予以司法审查。

[24]也就是说，对英国法自然正义原则的理解，应当立足于自然法与实在法的区分。[40] 王丽萍案[最典行2003-3]指出，只有行政裁量明显不合理时才构成滥用职权。

[8]实务上承认的行政裁量类型包含法规未有规定之事项。针对实体权益的裁量，黑龙江汇丰案[最(1999)行终字第20号]和陈宁案[最典2003-3]裁判认为应遵循比例原则，[14]陆煜章案[（2003）沪一中行终字第194号]裁判认为应符合正常人判断。

[13]参见郑春燕：《服务理念下的程序裁量及其规制》，载《法学研究》2009年第3期。[4]参见《北京市第一中级人民法院（2000）一中行初字第118号行政判决书》。[11]参见余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第33页。郑春燕：《取决于行政任务的不确定法律概念定性——再问行政裁量概念的界定》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2007年第3期。

法院表达了学说上的正当程序内容，但基于历史局限，判决时未予适用正当程序原则，而生硬地适用了违反法定程序。罗豪才教授于1988年出版的著作，尝试把自然法上的正义纳入行政合理性原则予以讨论。

本案确立裁判要旨的理由书指出：程序正当性主要体现在：在作出不利于行政相对人的决定时，要告知其作出行政行为的理由、事实依据和法律依据。该案被告作出退学处理的程序，亦无法律规定。

在实体法上，基于法律保留原则，无法律即无行政。并且，法院由此已经把一个程序问题转换为一个权力问题。